De Constitutionele Conventie in Philadelphia werd afgebroken, het concept van de hoogste wet van de Verenigde Staten was bijna klaar en George Mason, de auteur van de Verklaring van Rechten van Virginia, raakte gealarmeerd. In de loop van het congres was de 61-jarige bang geworden voor de krachtige nieuwe regering die zijn collega's aan het creëren waren. Mason dacht dat de president een tiran kon worden die zo beklemmend was als George III.
Dus op 8 september 1787 stond hij op om zijn collega-afgevaardigden een kwestie van historisch belang te stellen. Waarom, zo vroeg Mason, waren verraad en omkoping de enige gronden in de ontwerp-grondwet om de president te beschuldigen? Verraad, waarschuwde hij, zou niet omvatten "pogingen om de grondwet te ondermijnen."
Na een scherpe heen en weer beweging met collega Virginian James Madison, kwam Mason met een andere categorie van onaantastbare overtredingen: "andere hoge misdaden en misdrijven." Amerikanen hebben sindsdien gedebatteerd over de betekenis van deze beslist open-einde zin. Maar de opname ervan, evenals de begeleiding die de oprichters hebben achtergelaten met betrekking tot de interpretatie ervan, biedt meer bescherming tegen een gevaarlijke uitvoerende macht dan velen beseffen.
Van alle stichters die over afzetting debatteerden, hebben drie Virginians - Mason, Madison en afgevaardigde Edmund Randolph - het meest gedaan om een visie op te stellen over wanneer het Congres een president uit zijn ambt zou moeten zetten. Hoewel de mannen zeer verschillende standpunten hadden over de grondwet, leverden hun debatten in Philadelphia en op de ratificerende conventie van Virginia in Richmond cruciale definities op van een onaantastbaar misdrijf. En hun uiteindelijke overeenkomst - dat een president moet worden afgezet wegens machtsmisbruik dat de grondwet, de integriteit van de overheid of de rechtsstaat ondermijnt - blijft essentieel voor de debatten die we vandaag, 230 jaar later, voeren.
De drie mannen namen de leiding over bij het Constitutionele Verdrag bijna zodra het bijeenkwam op 25 mei 1787. In de eerste week introduceerde Randolph, de 33-jarige gouverneur van Virginia, het Virginia Plan, geschreven door Madison, dat werd het startpunt voor de nieuwe nationale overheid. Mason, een van de rijkste planters van Virginia en een belangrijke framer van de nieuwe grondwet van zijn thuisstaat, was de eerste afgevaardigde die beweerde dat de regering een controle op de macht van de uitvoerende macht nodig had. "Een manier om een ongeschikte magistraat te verplaatsen" was nodig, betoogde hij op 2 juni, zonder "de uitvoerende macht tot het enige wezen van de wetgevende macht te maken." Na een kort debat stemde de conventie in met de taal die in het Virginia Plan werd voorgesteld: de uitvoerende macht zou "verwijderbaar zijn op beschuldiging en overtuiging van wanpraktijken of plichtsverzuim" - een brede standaard die de afgevaardigden later zouden herschrijven.
Mason, Madison en Randolph spraken allemaal om beschuldiging op 20 juli te verdedigen, nadat Charles Pinckney uit South Carolina en Gouverneur Morris uit Pennsylvania de aanval hadden opgestoken. "[Als de president] zou worden herkozen, is dat voldoende bewijs van zijn onschuld, " betoogde Morris. "[Beschuldiging] zal de uitvoerende macht afhankelijk maken van degenen die moeten beschuldigen."
"Zal iemand boven gerechtigheid staan?" Vroeg Mason. "Zal die man erboven staan die het grootste onrecht kan begaan?" Een presidentskandidaat zou de kiezers kunnen omkopen om het presidentschap te krijgen, stelde Mason voor. "Zal de man die corruptie heeft beoefend, en daarmee zijn benoeming in eerste instantie heeft verkregen, worden geleden om aan de straf te ontsnappen door zijn schuld te herhalen?"
Madison betoogde dat de Grondwet een bepaling nodig had 'om de gemeenschap te verdedigen tegen de onmacht, nalatigheid of perfidie van de hoofdmagistraat.' Wachten om hem in een algemene verkiezing uit zijn ambt te stemmen was niet goed genoeg. 'Hij zou zijn administratie kunnen verdraaien tot een schema van peculatie' - verduistering - 'of onderdrukking, ' waarschuwde Madison. "Hij zou zijn vertrouwen kunnen verraden aan buitenlandse mogendheden."
Randolph was het op beide fronten eens. "De uitvoerende macht zal grote kansen krijgen om zijn macht te misbruiken, " waarschuwde hij, "vooral in oorlogstijd, wanneer de militaire macht, en in sommige opzichten het openbare geld, in zijn handen zal zijn." De afgevaardigden stemden, 8 staten om 2, om de uitvoerende macht verwijderbaar te maken door afzetting.
De afgevaardigden van Virginia leenden hun model voor afzetting van het Britse parlement. 400 jaar lang hadden Engelse wetgevers afzetting gebruikt om enige controle over de ministers van de koning uit te oefenen. Vaak heeft het Parlement het ingeroepen om machtsmisbruik te controleren, met inbegrip van ongepastheid en pogingen om de staat te ondermijnen. De 1640 artikelen van The House of Commons van beschuldiging tegen Thomas Wentworth, graaf van Strafford, beweerden 'dat hij ... tramier heeft getracht de fundamentele wetten en de regering van de rijken te ondermijnen ... en in plaats daarvan arbitrair en tiranniek te introduceren Regering tegen wet. ”(Het House of Lords veroordeelde Strafford, die werd opgehangen in 1641.)
De Amerikaanse grondwet voorziet in een proces dat Groot-Brittannië imiteert: het Huis van Afgevaardigden beschuldigt, zoals het Lagerhuis deed, terwijl de Senaat de ambtenaar probeert en verwijdert, zoals het House of Lords deed. Maar anders dan in Groot-Brittannië, waar afzetting een kwestie van strafrecht was die tot een gevangenisstraf kon leiden, stelde het Virginia Plan voor dat het afzettingsproces alleen leidde tot het ontslag van de president en diskwalificatie van het toekomstige ambt. Na verwijdering, zegt de grondwet, kan de president nog steeds worden aangeklaagd en voor de rechter worden gebracht.
Toch hadden de afgevaardigden tegen september de moeilijkste vraag van afzetting niet opgelost: wat was precies een onaantastbaar misdrijf? Op 4 september had de Commissie uitgestelde zaken, genoemd om de neteligste geschillen van de conventie op te lossen, de norm voor "wanpraktijken of plichtsverzuim" voor beschuldiging vervangen door een veel smallere: "verraad en omkoping".
Mason beperkte zijn beschuldiging tot verraad en omkoping, en waarschuwde op 8 september: “zal niet veel grote en gevaarlijke overtredingen bereiken.” Om zijn zaak te maken, wees hij op een beschuldiging die destijds in Groot-Brittannië plaatsvond - die van Warren Hastings, de Gouverneur-generaal van India.
Hastings werd afgezet in mei 1787, dezelfde maand dat het constitutionele congres van de VS werd geopend. Het Lagerhuis beschuldigde Hastings van een combinatie van strafbare feiten en niet-strafbare feiten, waaronder het in beslag nemen van land en het veroorzaken van een opstand in delen van India. Hastings 'proces door het House of Lords was hangende terwijl de Amerikaanse afgevaardigden debatteerden in Philadelphia. Mason betoogde tegen zijn collega-afgevaardigden dat Hastings werd beschuldigd van machtsmisbruik, niet van verraad, en dat de grondwet moest waken tegen een president die wangedrag zou kunnen plegen zoals die welke tegen Hastings worden beweerd. (Uiteindelijk heeft The House of Lords Hastings in 1795 vrijgesproken.)
Mason, bang voor een ongecontroleerde, uit de hand gelopen president, stelde voor om "wanbeheer" toe te voegen als een derde reden voor het afzetten van de president. Een dergelijke aanklacht was al reden voor afzetting in zes staten, waaronder Virginia.
Maar op dit punt maakte Madison bezwaar. De geleerde Princeton-afgestudeerde, een generatie jonger dan Mason op 36-jarige leeftijd, zag een bedreiging voor de machtsverhoudingen die hij had helpen bedenken. "Zo vaag is een termijn gelijk aan een ambtstermijn tijdens het plezier van de Senaat, " betoogde hij. Met andere woorden, Madison vreesde dat de Senaat het woord "wanbeheer" zou gebruiken als een excuus om de president te verwijderen wanneer hij dat wilde.
Dus bood Mason een vervanger aan: "andere hoge misdaden en misdaden tegen de staat." Het Engelse parlement had sinds 1450 een soortgelijke bewoording in zijn beschuldigingsartikelen opgenomen. Dit compromis stelde Madison en de meeste andere afgevaardigden van de Conventie tevreden. Ze keurden het amendement van Mason zonder verder debat goed, 8 staten tot 3, maar voegden "tegen de Verenigde Staten" toe om dubbelzinnigheid te voorkomen.
Helaas voor iedereen die sindsdien ruzie heeft gemaakt over wat een onaantastbaar delict is, heeft de Commissie stijl en herziening van de conventie, die de taal van de ontwerp-grondwet moest verbeteren zonder de betekenis ervan te veranderen, de zin "tegen de Verenigde Staten" geschrapt. Zonder die zin, die legde uit wat "hoge misdaden" zijn, veel Amerikanen gingen geloven dat "hoge misdaden" letterlijk alleen misdaden betekenden die in het strafrecht waren geïdentificeerd.
Historici debatteren of de oprichters het evenwicht op beschuldiging precies goed hebben gevonden of genoegen hebben genomen met een vage standaard die vaak te zwak is om een imperiale president te stoppen. Overweeg de beschuldiging van president Andrew Johnson in 1868, die met één stem in de senaat aan zijn functie ontsnapte. John F. Kennedy vierde in zijn boek Profiles In Courage uit 1955 de schommelstem van senator Edmund Ross voor de vrijspraak van Johnson. Kennedy, in navolging van Madison's angst voor een senaat om politieke redenen omver te werpen, verklaarde dat Ross "misschien voor onszelf en het nageslacht de constitutionele regering in de Verenigde Staten heeft behouden."
Maar Johnson bracht het grootste deel van zijn presidentschap door met het ondermijnen van de Wederopbouwwetten die het Congres over zijn veto's heeft aangenomen om de rechten en veiligheid van zwarte zuiderlingen te beschermen. "Voor een groot deel kan het falen van de wederopbouw alleen worden toegeschreven aan het misbruik van president Johnson van zijn discretionaire bevoegdheden, " schreef Michael Les Benedict in zijn boek uit 1973, The Impeachment and Trial of Andrew Johnson. Toch verwierp het Huis een brede poging om Johnson te beschuldigen wegens machtsmisbruik in 1867, omdat veel congresleden vonden dat een president een misdaad moest plegen om te worden afgezet. In plaats daarvan werd Johnson in 1868 afgezet wegens het ontslaan van minister van oorlog Edwin Stanton in strijd met de Acture of Office. Die wet was aantoonbaar ongrondwettelijk - een factor die heeft bijgedragen aan het besluit van de Senaat om vrij te spreken.
Het House Judiciary Committee uit 1974 heeft het Britse voorbeeld van Mason gebruikt om te gebruiken tijdens het Watergate-schandaal van Nixon. "Hoge misdaden en misdrijven", zo betoogde het personeelsrapport van de commissie, oorspronkelijk verwezen naar "schade aan de staat in vormen zoals verkeerde toepassing van middelen, misbruik van officiële macht, plichtsverzuim, inbreuk op de rechten van het Parlement, corruptie en verraad van vertrouwen, "Beweringen dat" niet noodzakelijkerwijs beperkt waren tot common law of wettelijke vrijstellingen of misdrijven. "
De commissie keurde op deze gronden drie artikelen van afzetting tegen Nixon goed, waarbij hij hem beschuldigde van het belemmeren van gerechtigheid en het ondermijnen van de constitutionele regering. Het voltallige Huis stemde nooit over afzetting, maar de voorgestelde artikelen hielpen het aftreden van de president twee weken later.
Toen Madison, Mason en Randolph in juni 1788 in Richmond herenigd werden voor de conventie van Virginia om de grondwet te ratificeren, vervolgden ze hun debat over de kwestie van onaantastbare overtredingen. Tegen die tijd had elke man een ander standpunt ingenomen over de grondwet. Madison was naar voren gekomen als de belangrijkste architect en kampioen, en Mason als een toonaangevende tegenstander die verklaarde "het zou eindigen in monarchie of een tirannieke aristocratie." Ondertussen had Randolph in september 1787 tegen de Grondwet gestemd, maar zwaaide hij stemde ja in 1788 nadat acht andere staten het hadden geratificeerd. Hun onenigheid verlicht de discussie over presidentiële machten in de moderne tijd.
Toen Mason betoogde dat "de grote mogendheden van Europa, zoals Frankrijk en Groot-Brittannië" de president zouden kunnen corrumperen, antwoordde Randolph dat het een onaantastbaar misdrijf zou zijn voor de president om de emolumentenclausule van de Grondwet te overtreden door betalingen van een buitenlandse macht te aanvaarden. Randolph stelde vast dat schendingen van de grondwet hoge misdaden en misdrijven zouden vormen - en dat dit de VS zou verraden aan een buitenlandse regering.
En in een ruzie met Madison waarschuwde Mason dat een president de gratiebevoegdheid kon gebruiken om een onderzoek naar mogelijke misdaden in zijn eigen administratie te stoppen. "Hij kan vaak misdaden gratie verlenen die hij zelf heeft geadviseerd, " betoogde Mason. "Als hij de macht heeft gratie te verlenen voor een aanklacht of veroordeling, mag hij dan niet stoppen met onderzoeken en detectie voorkomen?"
Beschuldiging, antwoordde Madison, kon de noodzakelijke controle opleggen aan het misbruik van een president door de president. "Als de president op een verdachte manier verbonden is met iemand, " verklaarde Madison, "en er redenen zijn om te geloven dat hij hem zal beschermen, kan het Huis van Afgevaardigden hem beschuldigen."
