Moderne achteraf bekeken neigt de Perzische Golfoorlog te zien als een onbetwist en duidelijk politiek succes, het hoogtepunt van het presidentschap van George HW Bush. Operatie Desert Storm, zoals het codenaam was, was een grootschalige operatie die resulteerde in een beslissende Amerikaanse overwinning. Het zette een half miljoen troepen in, duurde slechts zes korte weken vanaf januari 1991, bevrijdde Koeweit van de Iraakse bezetting en resulteerde in minder dan 150 Amerikaanse gevechtsdoden - hoewel het naar schatting 20.000-30.000 Iraakse troepen doodde. "We hebben gewonnen, en we hebben veel gewonnen", zei de staatssecretaris van Bush, James Baker, van het conflict in een interview in 1996 met "Frontline" van PBS. "Als mensen hierop terugkijken, zullen ze het zien als een schoolvoorbeeld van de manier waarop de wereldgemeenschap kan reageren op niet-uitgelokte agressie."
De militaire bezetting van Irak door Koeweit begon op 2 augustus 1990, een gevolg van de bewering van dictator Saddam Hussein dat de kleine natie olie stal van velden aan de Iraakse kant van hun grens en samenzweerde met Saoedi-Arabië om olie tegen een lage prijs naar het Westen te verkopen . Landen over de hele wereld veroordeelden de agressie van Irak. De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties nam economische sancties tegen Irak aan, bevroor de buitenlandse activa van het land en legde verlammende handelsembargo's op. De VS en haar NAVO-bondgenoten haastten zich op 7 augustus naar Saoedi-Arabië om Hussein te intimideren en Saoedi-Arabië te verdedigen in het geval van een Iraakse aanval, een poging met de codenaam Operation Desert Shield.
Vanuit het perspectief van de internationale gemeenschap rechtvaardigde de invasie van Irak een gevecht - de passage van de VN in november dat resolutie 678 militaire actie tegen Irak toestond als Hussein's troepen zich niet terug trokken op 15 januari van het volgende jaar. Toen de deadline naderde en Hussein diplomatieke resoluties bleef afwijzen, geloofde president Bush sterk dat het nodig zou zijn om aan te vallen - en bepleitte de escalatie van operatie Desert Shield naar operatie Desert Storm. Na weken en maanden van politiek achter de schermen en in de media, vroeg Bush officieel de toestemming van het Congres voor militaire actie in een brief op 8 januari 1991.
In het Congres hing de discussie over de resolutie van de Golf van Tonkin uit 1964, die president Johnson toestemming gaf het conflict in Vietnam uit te breiden. "Van de 17.000 stemmen die ik heb uitgebracht, was de enige waar ik echt spijt van heb die ik heb uitgebracht voor de Gulf of Tonkin-resolutie, " zei Charles Bennett, een democraat in Florida, op de vloer van het huis. "Ik wist dat het een oorlogsverklaring was, net als de ... maatregel die vandaag voor ons ligt." Het uiteindelijke congres dat Bush drie dagen later ontving, was de machtiging met de nauwste marge voor militaire troepen sinds de oorlog van 1812.
Dat hele debat had echter kunnen worden betwist als president Bush had besloten helemaal niet naar het congres te gaan en het leger eenzijdig naar Koeweit te bevelen, een pad dat hij serieus overwoog te nemen.
Bush besefte dat de gevolgen van een dergelijke actie ernstig konden zijn. "Het congres is in beroering en ik ben vastbeslotener dan ooit om te doen wat ik moet doen", schreef hij voorafgaand aan de stemming in zijn dagboek. “Als ze niet op de kogel gaan bijten, ben ik dat wel. Ze kunnen beschuldigingspapieren indienen als ze dat willen. 'De mogelijkheid van beschuldiging hing zwaar in zijn hoofd en verscheen vier keer in zijn dagboek tussen 12 december 1990 en 13 januari 1991.
Tijdens een bijeenkomst in november met de president, zei Tom Foley, voorzitter van het Democratisch Huis, aan Bush: "Er zou grote bezorgdheid zijn als u eenzijdig een besluit neemt door u als president." Velen waren voorstander van het uitstellen van militaire actie voorbij de VN-deadline om meer economische sancties te geven tijd om te werken, die volgens Dick Gephardt uit Missouri tot anderhalf jaar zou duren. Senator Daniel Inouye, Hawaii, schetste de belangen in grimmige bewoordingen: "Als je het mis hebt, word je door het Congres beschuldigd, " zei hij tegen Bush.
“De framers wilden duidelijk dat de president, voordat hij de natie in oorlog bracht, goedkeuring van het congres zou krijgen. Er was geen praktijk die suggereerde dat de Grondwet op die manier was veranderd - de president moest die limieten respecteren, ”zegt Michael Glennon, een professor aan Tufts 'Fletcher School of Diplomacy, van de denkrichting van de Democraten.
Medio december had een all-democratisch cohort van 53 vertegenwoordigers en een senator de rechtszaak Dellums v. Bush aangespannen in een poging om officieel eenzijdig militair optreden in te stellen. De US District Court voor het District of Columbia verwierp de zaak op grond van het feit dat de oorlogsplannen van Bush niet waren vastgelegd, en bovendien dat de eisers slechts een kleine fractie van het Congres vertegenwoordigden. "Alleen als een meerderheid van het congres verlichting zoekt voor een inbreuk op haar constitutionele oorlogsverklaringsbevoegdheid, kan het gerechtigd zijn deze te ontvangen", schreef rechter Harold Greene in zijn mening.
"Het standpunt van rechter Greene was dat de zaak niet rijp was voor beoordeling", zegt Glennon, die hielp bij het schrijven van de ACLU amicus curiae- brief over de zaak. “Maar rechter Greene [regeerde] dat de president buiten het bereik van zijn exclusieve macht zou handelen [...] als hij zou overgaan tot het gebruiken van geweld tegen Irak zonder toestemming van het congres. Dus het was nog steeds een belangrijk precedent. "
Het argument van de regering Bush tegen het publiek was dat de geschiedenis aan hun kant stond. Minister van Defensie Dick Cheney somde op dat moment op dat de uitvoerende macht meer dan 200 keer in de VS geschiedenis gewapend geweld had gebruikt, met slechts vijf door het Congres goedgekeurde oorlogsverklaringen. Cheney, een voorstander van uitvoerend gezag, was een uitgesproken voorstander van unilaterale actie in de Golf. “Ik was niet enthousiast om naar het congres te gaan om een extra machtiging te vragen…. Wettelijk en vanuit constitutioneel oogpunt hadden we alle autoriteit die we nodig hadden, 'herinnerde Cheney zich vijf jaar na het conflict. "Als we de stemming in het Congres hadden verloren, zou ik de president zeker hebben aanbevolen om toch door te gaan."
Glennon zegt dat het precedentargument van Cheney met betrekking tot unilaterale uitvoerende militaire actie "wordt uitgezet telkens de uitvoerende macht geweld gebruikt zonder toestemming van het congres."
“Als je naar die lijst kijkt, hebben bijna al deze gevallen betrekking op klein gebruik van geweld, inconsequente gevechten met piraten of schermutselingen met bandieten over de grenzen heen. Slechts een handjevol buitenlandse militaire acties die de natie als geheel in gevaar brengen, of mogelijk grootschalige slachtoffers gedurende een langdurige periode, ”vervolgt Glennon.
Historicus Russell Riley, hoofd van het Presidential Oral History Program aan de Universiteit van Virginia, is het ermee eens dat "er een zeer lange geschiedenis is van militaire interventies in het buitenland - alles van Barbary-piraten tot de woestijnhelikoptermissie om gijzelaars uit Iran te krijgen - waarin presidenten hebben hun bevoegdheden vrijelijk uitgeoefend zonder enige vorm van toestemming van het Congres. ”Maar hij voegt het voorbehoud toe dat“ de schaal er wel toe doet. Desert Storm was een grote militaire invasie. De schaal van die verkleinde bijna alle eerdere soorten interventies. '
Bush van zijn kant was vastberaden. Hij was diep ontroerd door een rapport van Amnesty International waarin de mensenrechtenschendingen werden beschreven die Koeweitis bleef ondergaan, wat hem een melancholische maar gepassioneerde vastberadenheid gaf om de bezetting van Irak te beëindigen met de militaire middelen die hij noodzakelijk achtte. Hij maakte zijn besluit acuut duidelijk in zijn daaropvolgende opmerkingen aan de toenmalige CIA-directeur Bob Gates. “Als ik de stemmen niet krijg, ga ik het toch doen. En als ik wordt afgezet, het zij zo. '
Het publiek bleef verdeeld over de kwestie; de dag voordat Bush zijn verzoek stuurde, bleek uit een peiling van de New York Times CBS News dat 46 procent van het publiek de voorkeur gaf aan oorlog en 47 procent de sancties meer tijd wilde geven om te werken.
Omdat speculatieve zweepslagen suggereerden dat Bush net genoeg stemmen zou hebben in het door de Democraten gecontroleerde Congres, besloot Bush dat het hebben van de machtiging van de wetgever een sterk verenigd front voor Irak zou betekenen. "[Een congresresolutie] zou helpen om elke overtuiging weg te nemen die in de hoofden van Irakese leiders kan bestaan dat de Verenigde Staten de noodzakelijke eenheid missen om resoluut te handelen in reactie op de voortdurende agressie van Irak tegen Koeweit, " schreef hij in zijn brief aan het Congres. Dezelfde dag ontmoette staatssecretaris Baker de Iraakse minister van Buitenlandse Zaken Tariq Aziz in Zwitserland in een laatste poging om het conflict diplomatiek op te lossen. De weigering van Aziz van Baker's eisen versterkte de zaak van Bush, naarmate meer wetgevers het erover eens werden dat militaire actie noodzakelijk was.
Op zaterdag 12 januari nam de resolutie aan, waardoor president Bush de uitdrukkelijke bevoegdheid kreeg om oorlog te voeren tegen Irak, grotendeels dankzij de Republikeinse steun en kleine cohorten van democratische oppositieleiders.
Uiteindelijk, zegt Glennon, “was het precedent dat [Bush] schiep dat hij ten strijde trok met goedkeuring van het congres. Het is niet het precedent van een president die wegloopt als een malafide olifant, het is niet het precedent van een president die zijn neus beduimelt tijdens het congres, het is niet het beeld van een stoere kerel van Clint Eastwood. Het is het beeld van een president die voldoet aan de intentie van de ontwerpers van de Amerikaanse grondwet. '
De kwestie van de constitutionele oorlogsmachten dook zeven jaar later opnieuw op, toen president Bill Clinton in het voorjaar van 1999 doorging met NAVO-luchtaanvallen tegen Serviërs in Kosovo, nadat hij had geprobeerd en faalde om volledige congresgoedkeuring te verkrijgen. De senaat keurde op 23 maart 1999 een niet-bindende machtiging goed, waarna het bombardement onmiddellijk begon - voordat het Parlement erover kon stemmen. Toen het Parlement de wetgeving eindelijk een maand later overnam, mislukte de resolutie in een zeldzame stemming.
"Het Huis stemde tegen verloving in Kosovo, en Bill Clinton bleef toch vechten", bekritiseerde de Republikeinse vertegenwoordiger Peter King na het conflict. "Hij had bommissies uitgevoerd in Kosovo nadat het Huis van Afgevaardigden tegen hem had gestemd om actie te ondernemen."
Volgens Glennon is Clinton's omzeilen van het Huis bij het autoriseren van de luchtaanvallen in Kosovo een duidelijk voorbeeld van het soort uitvoerende macht dat Bush uiteindelijk besloot te vermijden. "De Framers gaven het Congres de mogelijkheid om om een reden te beslissen voor oorlog of vrede: het is te riskant om die beslissing in handen van slechts één persoon te leggen, " zegt hij. 'Vóór de eerste Golfoorlog eerde president Bush de bedoeling van de Framers; bij het bombarderen van Joegoslavië deed Clinton dat niet. '
Precedenten voor oorlogvoerende macht zwaaiden in het voordeel van het Congres toen George W. Bush in maart 2003 de oorlog verklaarde in Irak. In navolging van zijn vader zocht Bush 43 ook toestemming van het congres, maar overwoog opnieuw alleen te gaan, opnieuw op advies van Dick Cheney, nu Onderdirecteur. De resolutie van oktober 2002 ontving een klinkende meerderheid van twee personen op 3 oktober 2002. "Het was een gok, maar het was een voorzichtige gok", zegt Riley. "Ik denk dat het in dat geval, opnieuw vanwege die omgeving na de Koude Oorlog, zinvol was om terug te gaan naar het congres."
Meer recent heeft het besluit van president Trump om te reageren op een vermeende Syrische aanval met chemische wapens met een luchtaanval waarvoor geen toestemming van het congres was, scherpe constitutionele kritiek van leden van het Congres. 'De stakingen van president Trump zijn illegaal. Hij heeft geen toestemming om militaire actie te ondernemen tegen Syrië, 'zei senator Chris Murphy, een democraat van Connecticut. "Wat weerhoudt Trump van een aanval op Noord-Korea zonder toestemming van het congres als hij wegkomt met deze aanval op Syrië?"
Constitutioneel ziet Glennon een sterk verband tussen de verontwaardiging van het Congres over de unilaterale militaire actie van Trump en hun aanvankelijke bezorgdheid dat Bush hen niet zou raadplegen over de Golfoorlog. "Fundamenteel zijn de argumenten parallel", zegt hij. "Het basisargument is dat als de president militaire actie in het buitenland wil ondernemen, dat aanzienlijke risico's voor de natie als geheel met zich meebrengt, hij toestemming van het congres moet krijgen tenzij het een noodgeval is."
In het algemeen beeld van Riley toont de recente geschiedenis van Amerikaanse militaire beslissingen de ultieme controle die de uitvoerende macht heeft gekregen over oorlog voeren. Ondanks pogingen van het Congres om hun gezag te laten gelden, zegt hij dat presidenten de neiging hebben om militaire toestemming te vragen, juist wanneer dit politiek opportuun is.
“Sinds [de War Powers resolutie van] 1973 zijn er deze games die doorgaan. Iedereen in Washington weet wat er zal gebeuren: de president maakt geluiden over het overleg met het Congres en zal dan vrijwel doen wat hij wil ', zegt Riley.
